La Hoja de Ruta de Energía 2050 decretada recientemente por la Presidenta Bachelet plantea que se debe transitar en la relación con las comunidades desde una lógica de compensaciones –que es la que se ha utilizado históricamente- hacia formas de insertar las iniciativas energéticas en el concepto de desarrollo local con procesos participativos robustos, acceso a información de forma oportuna y actores locales fuertes.

Sin embargo, las declaraciones a medios de comunicación de los dirigentes regionales plantean necesidades en éste ámbito que al parecer no han sido cubiertas. Critican que éste y otros proyectos sean aprobados cuando aún se está debatiendo la ‘Política Energética Regional’, lo que para ellos es contradictorio y dejaría en letra muerta las mesas de diálogo con autoridades y representantes del sector empresarial.

Según anuncios del mismo ministerio de Energía, recién en abril de este año se entregará el diagnóstico que dará una imagen más clara de las condiciones del territorio y las necesidades de Aysén en materia energética. A mediados de 2017 se prevé se dará a conocer la política energética para esa región, así como para Magallanes. También se hará una encuesta en la región durante febrero y marzo para recabar antecedentes de las opiniones y las necesidades que tiene  la zona.

En este contexto, cobran mayor relevancia las palabras de la presidenta Bachelet en su Hoja de Ruta, cuando señalaba que para el desarrollo exitoso del sector se debía contar con la validación social y técnica requerida. No basta con realizar mesas y vincular a los distintos actores involucrados si estos procesos quedan solo en opiniones. La legitimidad de las propuestas es posible solo a través de la real participación y, por consiguiente, en la aceptación de lo que se propone.

Se hace evidente la necesidad de contar con herramientas de planificación territorial realmente vinculantes, donde el diálogo finalice en procesos de incidencia en las políticas públicas por las que fueron creados.

El impacto de las grandes obras hidráulicas las convierte en un asunto de controversia en materia de desarrollo sustentable. El gran dilema es cómo superar la confrontación y encontrar modos de mitigar los impactos adversos de las represas sobre las poblaciones y los ecosistemas involucrados en los proyectos.

El fin que debe alcanzar un proyecto es obtener un beneficio de modo sustentable, social y ambientalmente equitativa, además de económicamente viable. ¿Estamos frente a un proyecto con éstas características? Un abastecimiento seguro y confiable de energía es clave para el desarrollo económico y social del país.

Debemos ser capaces de generar estrategias productivas más inclusivas, que potencien los recursos naturales como ejes dinamizadores del desarrollo, mirados desde y hacia las condiciones particulares de cada territorio, más aún de zonas extremas del país, como lo es Aysén.

Para Rimisp ésta es una temática que resulta de interés por el modo en que el capital natural y los servicios ecosistémicos influyen en las dinámicas territoriales en áreas rurales. Entendemos que el desarrollo sólo es factible si se logra compatibilizar los diversos aspectos económicos, ambientales, sociales y culturales, en los distintos niveles nacional, regional y local. ¿Cómo?

Es difícil llegar a una Política Energética que permita confluir y equiparar los intereses regionales con aquellos relacionados con temas nacionales, con los intereses de la protección de áreas naturales y con las necesidades del sector energético nacional. Difícil pero no imposible.

Es fundamental utilizar herramientas de análisis de variables desde el territorio, que consideren de manera integrada las aristas institucionales, sociales y económicas, con una perspectiva de mediano y largo plazo, e incluyendo desafíos de crecimiento, sostenibilidad e inclusión en el área energética.

Quien vive en una región minera sabe que parte importante de sus alternativas laborales están ligadas a dicha actividad, sea de manera directa o a través de la provisión de servicios para el sector; quien habita en la gran ciudad sabe que tiene acceso a una oferta mucho más diversificada de servicios; quien lo hace en un sector rural de la zona sur, muy probablemente estará ligado directa o indirectamente a la actividad agrícola.

Lamentablemente esto que resulta tan evidente para las personas, no lo es tanto para las políticas públicas, que tienden a ser ciegas a las condiciones económicas territoriales y las oportunidades que estas condiciones ofrecen a sus habitantes.

En Rimisp venimos insistiendo hace ya un buen tiempo acerca de la necesidad de diversificar la oferta de políticas públicas a la heterogeneidad territorial, de manera tal que en lugar de ser un factor que acreciente las desigualdades territoriales, las políticas públicas contribuyan a su reducción.

En la implementación del Programa Más Capaz del Sence encontramos un buen ejemplo de esta “ceguera”, que desafortunadamente se repite de localidad en localidad, al menos hasta donde la evidencia de nuestras investigaciones en curso nos ha ido permitiendo constatar.

Más Capaz es un programa nuevo, cuyo foco está adecuadamente puesto en la capacitación de los dos sectores que enfrentan mayores dificultades de empleabilidad y más altas tasas de desempleo: los jóvenes y las mujeres. Pero la oferta de cursos que realiza es estandarizada, muchas veces alejada de las demandas y necesidades efectivas de la población vulnerable en distintos lugares del país.

Potenciales usuarias indígenas del Programa en comunas rurales de La Araucanía, por ejemplo, demandan acceso a cursos de gastronomía mapuche, gestión de turismo rural u otros culturalmente pertinentes, pero reciben a cambio una oferta para capacitarse en manipulación de alimentos o contabilidad.

La escasa pertinencia se observa también en la falta de articulación del programa con otras iniciativas dirigidas a los mismos sectores de población –mujeres en este caso- que han dado varios pasos más adelante en el empoderamiento y la formación de mujeres.

Conversaciones con diversos actores públicos en Chiloé son enfáticos en este sentido, cuando señalan que Más Capaz exige que las beneficiarias no hayan terminado el segundo ciclo de educación media o trabajen informalmente, exigencia que parece un despropósito en un contexto en que se registran importantes esfuerzos previos de política pública que han permitido a muchas mujeres terminar su educación media o formalizarse, quedando incapacitadas para acceder a estas capacitaciones.

Cuesta entender qué tan difícil puede ser gestionar una oferta de capacitación más pertinente a las dinámicas económicas territoriales.

Si las dificultades radican en una estructura de administración centralizada y estandarizada, entonces éste es otro buen argumento para avanzar de una vez en la tan anhelada transferencia de competencias a los gobiernos regionales en materias de desarrollo social y fomento productivo.

A diferencia de las anteriores, estas nuevas metas son globales, pues postulan que los problemas de exclusión y vulnerabilidad que aquejan a una parte importante de la población mundial tienen su origen en la dinámica global de desarrollo del planeta, más que en las decisiones de política que adoptan los países donde viven la mayor parte de los pobres y vulnerables.

Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural ha formado parte de esta discusión a través de su participación en el IndependentResearchForum (IRF), un consorcio de organismos no gubernamentales de distintos continentes, que propone una visión de cómo abordar estos desafíos a nivel mundial.

Tras casi dos años de debate sobre los objetivos y metas, la Agenda Pos 2015 verá la luz en el pleno de Naciones Unidas en Nueva York en septiembre próximo. Hecho el compromiso, la pregunta central es ahora cómo vamos a implementar las políticas necesarias para responder a estos nuevos desafíos que se nos presentan.

Poco se ha conocido en Chile sobre esta agenda: se trata de 17 nuevas metas que articulan una visión global del desarrollo en torno a un conjunto de objetivos y prioridades comunes en temas tan diversos como la superación de la pobreza y la desigualdad, la seguridad alimentaria y la vida saludable; el manejo sustentable del agua, la energía y la industria; el cambio en los patrones de consumo, el cambio climático y las cada vez más evidentes crisis sociales.

Los ODS nos invitan a transformar el modo de aproximarnos al desarrollo. Estamos acostumbrados a abordar estos desafíos de manera compartimentalizada, como si la creciente escasez de agua o de disponibilidad de fuentes energéticas no tuviera que ver con la pobreza de vastos sectores de pequeños agricultores; como si las regulaciones comerciales no afectaran las posibilidades de acceso a alimentos saludables para la población vulnerable; como si la pobreza fuera sólo un problema de política social y no de productividad, fuentes de empleo o capital social.

La propuesta del IRF reconoce la mutua dependencia de estas dimensiones económica, social y ambiental de la sustentabilidad, lo que implica un gran desafío para la institucionalidad de las políticas públicas, pero sobre todo, requiere de un compromiso generalizado de todos los actores vinculados a los procesos de desarrollo local, nacional y global.

El Informe muestra que trabajos bien remunerados, formalizados y con protección social permiten a las sociedades avanzar en seguridad y bienestar de su población, en tanto que la informalidad es un factor determinante de la pobreza y las desigualdades de ingresos en muchos países. De ahí que reducir la informalidad es un tema tan central en las políticas nacionales y también que sea importante mirar qué ocurre en Chile con aquellas personas que se encuentran trabajando, pero que no tienen contratos de trabajo o bien, no cuentan con protección social.

En Chile, entre quienes se encuentran ocupados existen muchos que aún no cotizan en el sistema de seguridad social, entendido por tal la cotización en algún sistema de salud (FONASA, Fuerzas Armadas, ISAPRES u otro) y la cotización en algún sistema de ahorro previsional (AFP). La situación es más preocupante en zonas rurales y en los quintiles más bajos, sobre todo en cuanto a sistemas de ahorro previsional. Además, según si cotizan o no hay diferencias importantes a nivel de salarios, y también se evidencian importantes diferencias en cuanto a los contratos de trabajo.

De acuerdo a los datos de CASEN 2013, existen 1.067.429 personas que a pesar de estar ocupadas no cotizan en la seguridad social, lo que corresponde a un 14.7% de los ocupados del país. Estos se distribuyen en 222.266 (3.12%) que no cotizan en ningún sistema de salud y 944.550 (13.18%) que no están afiliados a ningún sistema de ahorro previsional.

Si analizamos solo los datos respecto a zonas urbanas, tenemos que 893.651 (13.91%) no cotizan en el sistema de seguridad social, 192.685 (3.05%) corresponden solo a sistemas de salud y 784.021(12.36%) solo a AFP’s. Es decir, las zonas urbanas están bastante bien representadas en los promedios nacionales.

No ocurre lo mismo con las zonas rurales, al menos en lo que refiere a participación en el sistema previsional: un 20.81% de los ocupados rurales no participan de la seguridad social (173.778 ocupados), donde 29.581 (3.63%) no lo hacen en ningún sistema de salud, lo cual es bastante cercano al promedio nacional, y 19.53% no cotiza en ningún sistema de ahorro previsional. Si en el campo es menor el acceso a sistemas de ahorro previsional, entonces es de esperar una vejez más precaria que la de las personas en zonas urbanas.

Ahora bien, al analizar la relación entre nivel socioeconómico de la población y formalidad laboral, medida a través de su participación en los sistemas de seguridad social, observamos que a mayor nivel de ingreso mayor formalidad, con brechas más pronunciadas en lo que corresponde a participación en el sistema previsional que en materia de afiliación algún sistema de salud.

Mientras que 24.49% de los ocupados del primer quintil de ingreso no cotiza en el sistema previsional, sólo un 8.24% de los ocupados del quinto quintil, no lo hace (en el segundo un 16.46%, en el tercero un 12.25% y en el cuarto 10.76%).

El ingreso promedio de la ocupación principal también difiere según si cotizan o no los ocupados en el sistema de seguridad social. El salario promedio de aquellos que cotizan es significativamente mayor al de quienes no cotizan: $443.545 contra $257.270, es decir, quienes cotizan perciben salarios casi 2 veces mayores a quienes no lo hacen.

Esta misma relación se da en zonas urbanas (donde quienes no cotizan perciben salarios promedio de ocupación principal de $265.124 contra los $461.453 de quienes cotizan), pero se desvanece en las zonas rurales, en un contexto en que los ingresos promedio son mucho menores, tanto entre quienes cotizan ($288.110 de salario promedio de ocupación principal) como entre quienes no lo hacen ($213.623 promedio).

Este conjunto de antecedentes no hace sino reforzar el argumento que sitúa al empleo formal como el factor clave para la inclusión social, al tiempo que muestra cómo ingresos precarios e informalidad se refuerzan mutuamente, sobre todo en sectores rurales. El principal déficit es, sin duda, previsional.

Como nunca antes, la Nueva Metodología de Medición de Pobreza (NMMP) que incorpora la Encuesta Casen 2013 permite comparar con propiedad las zonas urbanas y rurales, evidenciando que las primeras se encuentran en mejores condiciones que las segundas: entre el 2006 y el 2013 la pobreza en zonas urbanas se redujo un 53%, mientras que en las rurales esa cifra sólo llegó al 48%. Es así que un 25,4% de los hogares en el campo continúa viviendo en la pobreza, en comparación al 11% de las ciudades.

El análisis de las cifras de la Encuesta Casen 2013 muestra que aquellos aspectos en que los hogares rurales pobres se encuentran en una situación más desventajosa respecto de sus pares urbanos, dicen relación con las oportunidades que ofrece el territorio y no tanto con factores individuales o familiares.

Al comparar las posibilidades de acceso a servicios básicos que tienen los hogares pobres, tanto urbanos como rurales, encontramos diferencias abismantes, por ejemplo en cuanto a calidad de la vivienda (81% de hogares pobres urbanos están en condiciones aceptables, mientras sólo 48% de los hogares pobres rurales están en similar situación) o a condiciones de saneamiento de los hogares (96% de los hogares urbanos y 60% de los hogares rurales en condición de pobreza tienen condiciones aceptables de acceso a agua potable, servicios higiénicos y origen del agua).

En acceso a servicios de educación escolar, 11% de los hogares rurales asegura que la principal razón por la que los niños de 0 a 6 años de su hogar no asisten a un establecimiento educacional, es que no existen escuelas que presten ese servicio.Mientras, en las zonas urbanas éste no es un motivo de preocupación para los padres (0,7%).

Asimismo, a pesar de que las zonas rurales tienen peores condiciones de ingresos y pobreza, los dos programas públicos para la superación de la pobreza más emblemáticos –Chile Solidario (ChS) y el Ingreso Ético Familiar (IEF)- están mucho más concentrados en las áreas urbanas: sólo el 24% de los beneficiarios del ChS y el 27% de los del IEF habitan en zonas rurales.

Los programas para la superación de la pobreza en Chile son neutros, tanto a las diferencias territoriales como a la heterogeneidad de las situaciones de pobreza. Esto significa que el diseño de las intervenciones es estándar y no recoge las particularidades territoriales ni las trayectorias individuales para la superación de la pobreza.

Es cuestionable el excesivo énfasis en los hogares que ponen las políticas de superación de la pobreza en Chile, como si con sólo abordar los factores que tienden a perpetuar la pobreza a nivel de hogar pudiera resolverse un problema que tiene evidentes aristas territoriales.

En la medida en que persisten notorias diferencias en la incidencia de la pobreza por zona, cabe esperar que los factores propios del territorio contribuyan (al menos parcialmente) a explicar por qué resulta tan difícil de erradicar la pobreza rural.

Esta Comisión responde a un sentido anhelo de muchos actores y organizaciones, y enfrentará el gran desafío de materializar propuestas que han sido discutidas por años, pero que no han tenido la posibilidad de implementarse, sobre todo por el predominio de una mirada más bien centralista del desarrollo.

Los desafíos son grandes y las expectativas muchas. La Comisión tendrá que ser capaz de generar un consenso técnico político sobre el tipo de institucionalidad regional para el Chile desarrollado y las características del proceso de descentralización que se deben seguir para cumplir con este propósito.

Por eso es que el nombre de “Desarrollo Regional” parece significativamente más acertado que el de “Descentralización”. El desarrollo regional nos habla de dinámicas inclusivas, participativas, multisectoriales, donde las decisiones no están atomizadas en uno o dos servicios públicos, sino que se integran en función de los ámbitos que cada región define como prioritarios para impulsar su proceso de desarrollo.

Clave es, por ejemplo, el tema del financiamiento.Para dar espacio a un desarrollo con cohesión territorial, es imprescindible modificar la forma en que se financian las inversiones y la acción pública en las regiones. No se trata solo de que las regiones tengan más recursos, sino de cambiar la forma en que éstas acceden y disponen de los mismos.

En materia de educación el escenario es parecido. Para disminuir los altos niveles de desigualdad territorial en educación que Chile presenta en la actualidad también se requieren cambios significativos.

Aunque es probable que este tema no sea objeto de trabajo específico de la Comisión, es fundamental no perder de vista que para lograr una desarrollo regional equitativo no sólo necesitamos más descentralización, sino que se requiere intervenir sobre un conjunto de políticas públicas sectoriales –como la educación- que sea por acción o por omisión, no hacen sino reforzar las tan injustas y profundas desigualdades territoriales que exhibe nuestro país.

En este sentido, la definición de un horizonte, de un resultado, de un lugar de llegada consensuado, es clave para valorar los avances graduales y progresivos de las profundas reformas que se ha propuesto impulsar este gobierno.

La Comisión no puede trazarse un objetivo puramente instrumental tendiente a definir el cronograma del proceso de traspaso de competencias, este es solo uno de los productos específicos del trabajo.

Esta es una oportunidad para abrir y generar un espacio de diálogo con diversos actores para avanzar en una propuesta consensuada acerca del tipo de desarrollo que queremos y del espacio que cabe a los habitantes de los distintos lugares del país, en la construcción de ese proyecto de desarrollo.

El Informe hace recomendaciones sobre la metodología para la medición de la pobreza –acompañar la medición de pobreza por ingresos de una medición multidimensional-, así como acerca de la institucionalidad que debiera resguardar el proceso de generación de estadísticas, presentación y análisis y de los resultados, tanto para efectos de su utilización por parte de las políticas públicas, como para fines académicos y de investigación.

El tema institucional es particularmente sensible por varias razones. En primer lugar, porque durante los últimos años la institucionalidad encargada del tema ha sufrido serios cuestionamientos por el uso político que se le ha por parte del actual gobierno, restándole credibilidad y prestigio al instrumento que se utiliza para medir la pobreza (Encuesta Casen).

En segundo término, porque la incorporación de una medida multidimensional de pobreza agrega una complejidad adicional al proceso de análisis y procesamiento de datos.

Finalmente, porque cada vez existe mayor consenso en que la medición de pobreza no sólo debe servir para avanzar en la comprensión que se tiene del problema, la vulnerabilidad y el bienestar social, sino también para el diseño y la focalización de las políticas públicas.

La Comisión para la Medición de la Pobreza propone reducir el número de instituciones que actualmente están involucradas en el proceso, concentrando las responsabilidades en tres instituciones: el ministerio de Desarrollo Social, el INE y un Panel de Expertos que cumpla un rol de supervisor de todo el proceso.

Si bien algunos países se han dado la figura del Panel de Expertos como órgano asesor del proceso, me parece necesario dar un paso más allá, y avanzar en la creación de una entidad autónoma que se haga cargo de todo el proceso de medición de la pobreza en Chile.

Una figura atractiva en este sentido es el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, CONEVAL, en México. Se trata de un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con autonomía y capacidad técnica para generar información objetiva sobre la situación de la política social y la medición de la pobreza en México.

El CONEVAL tiene como funciones principales: a) normar y coordinar la evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social y las políticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas; y b) establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad.

Está integrado por seis investigadores académicos elegidos democráticamente por convocatoria pública y por el titular de la Secretaría de Desarrollo Social, quien lo preside. Además tiene un órgano de vigilancia compuesto por dos comisarios públicos y una secretaría ejecutiva, cuya función es ejecutar y supervisar los servicios técnicos, así como la administración de los recursos con los que cuenta el CONEVAL.

Dado su carácter autónomo, una figura similar a esta podría significar un notable aporte a la transparencia y credibilidad del proceso de medición de la pobreza en Chile; pero al mismo tiempo, dado que este organismo concentra dos funciones claves para mejorar la calidad de las políticas de desarrollo social –como son la medición del bienestar y la evaluación de las políticas- podría contribuir considerablemente a mejorar los resultados de las políticas y, consecuentemente, a mejorar las condiciones y calidad de vida de la población más vulnerable del país.

Las condiciones para avanzar en esta dirección están dadas. El Gobierno Electo ha propuesto la creación de una Agencia de Calidad de las Políticas Públicas como órgano autónomo encargado de las tareas de evaluación.

Sólo queda asignar la misma prioridad a la necesidad de otorgar un carácter autónomo a la entidad encargada de la medición y, ojalá, conjugar ambas tareas bajo un mismo diseño institucional.

Una de las críticas apunta a la entrega de bonos, lo que llama poderosamente la atención teniendo en cuenta que lo que ha hecho el gobierno del Presidente Sebastián Piñera, a través del Ingreso Ético Familiar, es justamente poner el foco del combate a la pobreza en las transferencias monetarias.

Sabemos que la condición de pobreza no es sólo un problema de ingresos monetarios; es un tema de gran complejidad, que debe enfrentarse con políticas integrales que rompan las brechas de inequidad desde su origen.

En el Programa de Gobierno 2014-2018 de Michelle Bacheletasí lo hemos entendido.Si bien se entregarán bonos para apoyar el consumo de las familias, el foco estará puesto en una dirección distinta: en un esfuerzo sustantivo y decidido de desarrollo de capacidades de las personas, a través Planes Locales de Desarrollo Social, que buscan reemplazar el apoyo individualizado, para poner en común esfuerzos y dificultades que enfrentan barrios y comunidades enteras, donde conviven personas y familias con distintas carencias y recursos.

Esta iniciativa se pondrá en marcha gracias a la creación del Fondo para el Fortalecimiento de capacidades de familias y comunidades en situación de pobreza.

Esta nueva política social nos ayudará al desafío de romper el círculo de la pobreza, superando los problemas de dependencia y asistencialismo, fortaleciendo la autoestima y la auto-sustentación y, por sobre todo, generando redes que construyan confianza, para aumentar las oportunidades de acceso al empleo, al poder y al bienestar en general, especialmente de los segmentos más vulnerables.

A diferencia de las políticas implementadas por el actual gobierno, el Programa de Bachelet no busca ofrecer las mismas soluciones para todos los chilenos.

La complejidad y variedad de situaciones de pobreza que se observan en el país se expresan y viven de manera diferente en distintos momentos del ciclo vital, a lo largo del cual la eventual falta de ingreso se combina con otras dimensiones del bienestar tales como la posibilidad de acceso a la salud, la educación o el trabajo.

Hay también heterogeneidad dentro de las regiones, en los niveles de desarrollo económico y social alcanzados por las distintas comunas, lo que muestra que la estrategia para seguir avanzando en la reducción de la pobreza debe apuntar a cerrar las brechas entre y dentro de los territorios, con respuestas diferenciadas, a través de planes flexibles y adaptables a las dispares condiciones locales.

En este nuevo esquema el FOSIS será objeto de una completa reestructuración, para que su misión sea el apoyo a iniciativas locales de innovación y apoyo al desarrollo de capacidades. Así se recuperará el espíritu para el cual fue creado.

El nuevo diseño incluye un presupuesto de libre disponibilidad para apoyar esfuerzos intersectoriales de innovación en metodologías de atención social comunitarias en sectores prioritarios, pero el grueso de los recursos financieros estará enfocado a dar asistencia técnica a los municipios, con el objetivo de apoyar en el diseño y la ejecución de los planes de desarrollo social.

Para una evaluación de los avances y para obtener la sinergia necesaria que permita articular de la mejor forma los planes, se contará con un sistema de evaluación de alto estándar, que combinará el seguimiento y apoyo a nivel local, con participación de los actores de la comunidad.

Queda claro que las propuestas de gobierno que llevará adelante la candidata presidencial Michelle Bachelet, van varios pasos más adelante y en sentido opuesto de las generadas por el actual gobierno.

Queda claro que la opción de políticas sociales de la actual administración, como la de vincular el Ingreso Ético Familiar a empleos de mala calidad y con bajas remuneraciones, no resuelven los problemas de pobreza.

Por eso es que en el gobierno de Bachelet las propuestas de superación de la pobreza deben ser entendidas en el marco de una estrategia más amplia y ambiciosa reformas estructurales para el desarrollo social, uno de cuyos ejes principales será la reforma educacional, necesaria para superar las desigualdades y modificar la estructura de oportunidades que hoy enfrenta la población más vulnerable.

En el marco de esta preocupación, en Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural estamos trabajando en una investigación (Proyecto FONDECYT 11110296) sobre políticas de superación de la pobreza y desigualdad territorial, que parte de un análisis sobre la forma en que se distribuyen las oportunidades económicas e institucionales entre los distintos territorios del país.

Cuando hablamos de oportunidades económicas, entendemos básicamente la oportunidad de encontrar y mantener un empleo de calidad; para observar condiciones institucionales observamos la calidad de la educación que ofrecen las distintas comunas del país (SIMCE y calidad docente), así como su capital social (afiliación sindical y presencia de organizaciones sociales).

Para efectos del análisis, distinguimos entre comunas a las que llamamos dinámicas -que registran cambios positivos en crecimiento y reducción de pobreza- y no dinámicas. Las primeras representan el 30,4% del total (104 comunas) y las segundas, el 69,6% (238 comunas). Si distinguimos entre comunas urbanas y rurales, del total de comunas urbanas, el 39% son dinámicas (67 comunas) y el 60,9% restante (104) son no dinámicas. En lo que refiere a comunas rurales, tan sólo el 21% (37) califican como dinámicas, mientras que un 78% (134) califican como no dinámicas.

Los datos exhiben un resultado inesperado: quienes viven en comunas dinámicas urbanas tienen más oportunidades económicas. Sin embargo, las condiciones que les ofrece el entorno para desarrollarse de manera integral, más allá de la obtención de un puesto de trabajo, no son necesariamente mejores.

Vivir en una comuna dinámica urbana no es garantía de poder entregar a los hijos una buena educación. Al indagar sobre la calidad de la oferta pública de educación en el subconjunto de comunas rurales, observamos que tanto los resultados SIMCE como la calidad docente, son mejores en comunas que no registran crecimiento económico ni reducen pobreza. En materia de calidad docente se revierte además la relación que tiende a ubicar a las comunas urbanas en una mejor situación relativa que las rurales, siendo estas últimas las que presentan mejores resultados.

El dinamismo de un territorio tampoco parece ir de la mano con más espacios de participación y acceso a redes. Volviendo a los datos, las comunas urbanas tienen más organizaciones sociales y más población afiliada a sindicatos que las rurales, pero no es tan claro que las comunas dinámicas se encuentren en mejor situación que las no dinámicas en estos indicadores.

Este análisis nos muestra que existe una gran heterogeneidad territorial en variables claves para generar oportunidades de mejoramiento de la situación socioeconómica de la población. Nuestras políticas públicas tienden a hacer caso omiso de estas diferencias y, cuando las incorporan, lo hacen desde una perspectiva que supone que a las comunas que les va bien en una dimensión les va bien en todas y viceversa.

La mayor parte de las familias no escoge el lugar donde nace o vive. Por lo demás, cuando las familias toman la decisión de cambiar su lugar de residencia en busca de mejores oportunidades lo hacen en función de unas pocas variables, generalmente vinculadas con la posibilidad de encontrar empleo y generar ingresos para el hogar, sin ponderar que ligada a esa decisión, cambian también las condiciones de acceso a bienes y servicios.

En un año que debiera ser de discusión programática vale la pena recordar que es tarea de la política pública, y no de las familias, asegurar que independientemente del lugar donde vivan, las personas puedan acceder a las mismas oportunidades de desarrollo y calidad de vida.

No todo Chile es igual. Una afirmación obvia que cabría tener en cuenta en futuros programas de gobierno.

Las cifras oficiales indican que La Araucanía es la región más pobre del país. Según la última encuesta CASEN esta región posee un 22,9% de pobreza, frente a un 11,5% de la Región Metropolitana. Pero incluso dentro de la misma región existen diferencias en la distribución de la pobreza entre la población mapuche (24,3%) y no mapuche (22,3%), en un contexto en que la población mapuche representa el 46,5% de la población regional total.

Estas cifras son bastante conocidas, así como también lo es la situación de mayor pobreza relativa en que se encuentra la población mapuche, respecto de la no mapuche, en prácticamente todas las regiones del país.

El conflicto ‘mapuche’ se configura como un conflicto territorial cuando agregamos a estos antecedentes otros que dan cuenta de una particular combinación de actividad económica y composición étnica. No parece casual, por ejemplo, que entre las comunas con mayores índices de pobreza se encuentren Lumaco (35,9%) y Purén (38,0%), que son además las de mayor presencia forestal.

Un país que aspira a ser desarrollado no puede hacer vista gorda de la desigual distribución territorial de las oportunidades de desarrollo. La industria forestal constituye una de las economías más importantes del país. Si bien es un sector que genera fuentes de empleos, estas cifras sugieren que los beneficios económicos que se obtienen de la actividad forestal no se están quedando en el territorio donde esta se desarrolla.

Desde una perspectiva de desarrollo con cohesión territorial, apostamos a que todos los territorios del país pueden expresar su potencial de desarrollo y a que ningún territorio sea persistentemente marginalizado.

¿Debiera ser éste un objetivo nacional de un país democrático y moderno? Sin lugar a dudas. Y lo cierto es que existen herramientas de políticas para avanzar en esta dirección. La experiencia de distintos países con importantes porcentajes de población indígena indica que a partir del reconocimiento del territorio como una fuente de identidad, es posible avanzar en mayores grados de autonomía para la administración de dichas unidades territoriales.

Mayor autonomía significa voz efectiva y mucho mayor poder para pensar, elegir, planificar y construir su desarrollo, incluyendo las condiciones y características de su estructura y actividad económica y el uso que se dará a sus recursos naturales y ecosistemas.

Eso no significa total autonomía de cada territorio porque ello impediría la existencia de una nación común, pero sí se requiere un nuevo pacto social sobre los derechos y responsabilidades de las regiones y los territorios en decisiones trascendentales que afectan su destino particular y nuestro destino común.

Tras la Reforma Constitucional promulgada en julio de 2007 que otorga a la Isla de Pascua y al Archipiélago Juan Fernández la condición de Territorios Especiales, se abre el espacio para la creación de territorios de administración especial.

Quizás tenga sentido partir de esa experiencia para romper de una vez con un ordenamiento jurídico excesivamente homogéneo y centralista, de manera tal de avanzar hacia un esquema que refleje de mejor manera la rica diversidad de nuestro país, permita la expresión de las diferencias y asegure a todos los chilenos, independientemente de su origen social, étnico o del lugar donde vivan, iguales oportunidades de expresar sus potenciales y ejercer su ciudadanía de forma plena.

Cuando se aprobó la Reforma Constitucional el 2009 se estimaba que la primera elección directa de consejeros regionales ocurriría de manera simultánea con la pasada elección de alcaldes y concejales en octubre de 2012, lo que dejaba aproximadamente 3 años para la tramitación del proyecto de ley y organizaba coherentemente el calendario electoral chileno, estableciendo un único acto para la elección de todas las autoridades territoriales del país, sean estas de nivel regional o local.

Tuvieron que pasar casi dos años desde la aprobación de la Reforma Constitucional para que el gobierno ingresara a tramitación un proyecto de ley que la regulara. Y casi un año y medio más para la aprobación, recién, de su primer trámite constitucional.

En el intertanto, la fuerza de los hechos obligó al Congreso a tomar medidas que le hacen un flaco favor al ya escaso avance que significa la elección directa de Consejeros Regionales en un escenario de crecientes demandas de democratización.

Como tras la conformación de los nuevos concejos municipales correspondía también la renovación de los consejos regionales a través del mecanismo de elección indirecta todavía vigente, y a objeto de evitar que esto ocurriera, el 12 de diciembre del 2012, entre gallos y medianoche, el Congreso Nacional aprobó una nueva Reforma Constitucional que establece un mecanismo transitorio para la elección de consejeros regionales.

De esta manera se prorroga el mandato de los consejeros en ejercicio y el de sus respectivos suplentes, hasta enero del año 2014. Además, se establece que la primera elección por sufragio universal en votación directa de los consejeros regionales se realizará en conjunto con las elecciones de Presidente de la República y parlamentarios, el día 17 de noviembre del año 2013. Esta vez sí, con la confianza de tener totalmente tramitada la ley para ese momento.

Se desvirtúa así el principio de vincular las elecciones con un claro contenido territorial. Pues elegir conjuntamente alcaldes, concejales, consejeros regionales (y ojalá en no mucho tiempo más, presidentes del gobierno regional que reemplacen a la figura del intendente designado en lo que a desarrollo regional se refiere), respondía a un propósito sustantivo y no puramente formal: las autoridades regionales y locales son las únicas en el país que tienen un claro mandato vinculado al desarrollo territorial.

Hay una segunda “particularidad” del proyecto en trámite que expresa el escaso compromiso de los legisladores con el proceso de democratización del país.

Dentro de cada región, los consejeros se elegirán por unidades territoriales que se denominarán “circunscripciones provinciales”, que se asimilarán a las actuales provincias. Aquellas provincias de mayor número de habitantes, se dividirán en más de una circunscripción provincial, llegando al caso extremo de la provincia de Santiago que será dividida en seis circunscripciones.

Se desvirtúa esta vez el carácter regional del cargo de consejero, que más que a una región representará a una fracción de la misma. La explicación de esta medida es una sola: los parlamentarios quieren evitar que les salga competencia al camino de parte de nuevas autoridades electas que pueden tener más votos, y en consecuencia más poder, que ellos.

Demora en la tramitación, desvinculación de los procesos electorales regionales y locales, subdivisión del territorio regional para fines puramente electorales y de mantención de poder político son tres ingredientes amargos de un cóctel que pudo ser dulce.

La elección directa de los consejeros regionales es una demanda anhelada por los movimientos regionalistas y, en la medida en que constituye una clara señal de profundización de los mecanismos democráticos, responde también a las demandas de participación y democratización de los distintos movimientos ciudadanos.

Lo que aparece ante la opinión pública como una reforma política de segundo orden y escasa prioridad, tiene además un potencial enorme de contribución al desarrollo de los territorios, porque contribuye a que éstos tengan voz efectiva y mucho mayor poder para pensar, elegir, planificar y construir su desarrollo, incluyendo, por ejemplo, las condiciones y características de su estructura y actividad económica o el uso que se dará a sus recursos naturales y ecosistemas.

Por cierto, falta para ello acompañar la reforma al mecanismo de elección de un incremento de las atribuciones del Consejo Regional, y falta también que quien preside el Gobierno Regional sea electo de forma democrática como ocurre prácticamente en todos los demás países de América Latina.

Así como vamos, ni siquiera estamos dando el primer paso hacia lo que podría ser una auténtica redistribución del poder político para un nuevo pacto de cohesión territorial.

Se dice que este será el año de las regiones, que luego de Aysén viene Calama y tantas otras. Ojalá así sea y que las opiniones que leemos estos días en la prensa y las redes sociales no terminen con el fin de un movimiento particular.

Aunque la falta de voluntad política para avanzar en materia de descentralización ha sido una constante de nuestra historia republicana, centralista y portaliana, hay algunas señales auspiciosas en este nuevo movimiento, que por primera vez han puesto expresamente sobre la mesa la constatación de la desigualdad territorial, reivindicando la necesidad de tomar sus propias decisiones.

Lástima que así no lo entienda el gobierno, que no sólo vuelve a mostrarnos su escasa voluntad para dialogar con los movimientos sociales, sino que además intenta desactivar el conflicto por la vía de soluciones específicas a problemas puntuales.

Mientras Aysén y el país hablan de descentralización, el gobierno habla de subsidios y paquetes de medidas de corto plazo, no de reformas estructurales.

Insistamos entonces, en hablar de descentralización. Pero hagámoslo en serio, sin seguir esquivando el debate sobre la reforma fundamental para asegurar la gobernabilidad de un territorio tan diverso y desigual como el chileno: la elección democrática de las autoridades regionales.

Necesitamos incrementar los recursos de decisión regional, es cierto; necesitamos también traspasar más atribuciones a los gobiernos regionales, sin duda.

Así lo han entendido los últimos gobiernos con la promulgación a comienzos de 2010 de una reforma constitucional para el traspaso de competencias a los gobiernos regionales, y el envío al congreso en dos oportunidades sucesivas –una durante el anterior gobierno y una en el actual- de un proyecto de ley que modifica la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional en dicha dirección. Pero nos negamos a discutir e incorporar en dichos proyectos lo fundamental.

La descentralización es siempre una cuestión de poder, por lo que es, en consecuencia, una cuestión política. El modelo de institucionalidad pública regional actualmente vigente en el país radica en una misma figura –el Intendente Regional- las funciones de gobierno interior del Estado relativas a defensa y seguridad, orden público, control migratorio, prevención y atención de emergencias naturales y sociales; con las de gobierno regional relativas al desarrollo económico, social y cultural de la región.

En un Estado Unitario como el chileno el primer conjunto de funciones no parece ser delegable a una autoridad electa, pues se trata de funciones delegadas del Presidente de la República, respecto de las cuales el intendente actúa como representante del Presidente en el territorio regional.

Pero distinto es el caso de las funciones de gobierno regional, que en todo Estado descentralizado son ejercidas por una autoridad democráticamente electa. La solución a este dilema radica en separar ambos roles en dos figuras distintas: un intendente designado, representante del Presidente de la República y un presidente del Gobierno Regional electo, representante de la ciudadanía.

Las estructuras de gobierno descentralizadas sólo operan adecuadamente cuando tienen lugar procesos endógenos de desarrollo, liderados y conducidos por los actores regionales, en función de sus prioridades y proyectos de desarrollo y en respuesta a su propia identidad y proyección.

El proceso de elección de autoridades regionales debiera potenciar energías locales por formular propuestas endógenas y diferenciadas unas de otras; fortalecer las dinámicas regionales para la selección de los candidatos y con ello, presionar a los partidos políticos por tener mayor representación regional; contribuir al surgimiento de nuevos liderazgos locales; e incrementar el compromiso de los ciudadanos para con sus autoridades y las políticas públicas que ellos implementan.

Y dicho sea de paso, aumentaría también la legitimidad de dichas autoridades, con lo que por fin serían reconocidas como interlocutores válidos a la hora de negociar sobre proyectos de desarrollo territorial.

Autoridades regionales y ciudadanos podrían sentarse a un mismo lado de la mesa a negociar con el gobierno central por más recursos y atribuciones.