Pues bien, ¿qué hay de eso? Muy poco. Pero seamos honestos, la historia chilena ha sido extremadamente mezquina con sus regiones. El tiempo reciente fue algo menos tacaño, lo que augura expectativas que de no capitalizarse pronto quedaránen un cúmulo de buenas intenciones inmaterializadas o, derechamente, fracasadas.

Se podrá decir que la descentralización ha avanzado tímidamente, que está hecha a la chilena, pero los últimos tres a cuatro años ha sido de lo más activo que Chile ha experimentado en descentralización regional desde la creación de los Gobiernos Regionales (Gores).

La elección popular mediante sufragio directo de los Consejeros Regionales (Cores) fue el principal paso en descentralización en 20 años. Luego se organizó la Comisión Asesora Presidencial, que reunió a políticos, académicos y líderes de distintas tendencias ideológicas para llegar a un consenso que se plasma en una serie de propuestas. Parte de ellas fueron comprometidas por la Presidente de la República e incluso, se ingresó una reforma constitucional que permite la elección democrática del Intendente.

Se debe tener claro que únicamente la elección de los Cores, por trascendental que sea, jamás iba a transformar a Chile en un país descentralizado. Este acontecimiento no iba a sacar al país de la posición en que se encuentra: el más centralizado de Sudamérica y de la OCDE. La sola elección del intendente tampoco lo logrará. Sólo llevará a Chile a un piso mínimo que comparten nuestros pares: las principales autoridades de todos los gobiernos subnacionales son escogidas democráticamente.

¿Es importante ello? Por supuesto que sí. Uno de los bastiones de todo proceso de descentralización es la capacidad autónoma que tienen los territorios para tomar sus propias decisiones. Por lo tanto, lo lógico es que la descentralización comience por el hecho de que la ciudadanía regional escoja a sus respectivas autoridades y que ellas, una vez en sus cargos, tomen decisiones de acuerdo a las propias aspiraciones regionales.

Ese es sólo el comienzo, “un piso mínimo”, pero no por ello una situación ideal.Hoy las funciones de los Cores son exactamente iguales a las ejercidas en el pasado, cuando eran escogidos por concejales municipales y, si la reforma constitucional es aprobada tal como está, los intendentes electos no harán nada nuevo en relación a las funciones de ejecutivo del Gore actual.

Esto pasa porque la descentralización política debe ir reforzada con reformas que apunten también a la descentralización fiscal y administrativa. En el mundo no existen modelos de descentralización exitosos que desarrollen sólo una de sus áreas. La descentralización política, administrativa y fiscal están estrechamente ligadas, se retroalimentan. Para generar un proceso virtuoso, se requiere que ellas tengan un crecimiento armónico de acuerdo a las características de cada país.

Cuando se aprobó la elección democrática de los Cores hubo un claro consenso: no era suficiente para transformarnos en un país descentralizado. Se acordó paralelamente una serie de reformas que por razones de contingencia política no lograron prosperar. Parte de esas fueron recogidas por la Comisión Asesora Presidencial, lo que demuestra cierto nivel de continuidad temática.

Así es como hoy se encuentra en espera una serie de reformas que apuntan a otorgar mayores atribuciones a los Cores, traspasar nuevas competencias y atribuciones a los Gores, crear servicios públicos regionales, generar nuevos instrumentos de planificación territorial, aumentar el FNDR (que no tuvo ningún incremento importante en el presupuesto 2015), crear modelos de gobierno especiales para las áreas metropolitanas (absolutamente necesarios para Santiago, Valparaíso y Concepción), fortalecer las estructuras internas de los Gores, y un largo etcétera.

¿Qué ha pasado con ello? No mucho. Parte importante de lo expuesto está considerado en un proyecto de ley orgánico constitucional que se tramita desde septiembre de 2011. Hasta inicios de 2014 estuvo en el Senado y, desde entonces, se encuentra en la Cámara. Casi cuatro años han transcurrido y sólo ha avanzado hasta el segundo trámite constitucional. Si bien es un proyecto que retomó la actual administración, incluyéndole mejoras a través de una indicación sustitutiva, en la actualidad no tiene ninguna urgencia. Y para colmo, se prevé que la reforma constitucional que contiene la elección del intendente requerirá una negociación bastante más compleja que la esperada originalmente.

Lo que hasta hace pocos meses se preveía como un caldo de cultivo auspicioso para las reformas descentralizadoras que el país necesita, como jamás lo tuvo, hoy se palpa un escenario menos optimista. Quienes aspiran a contar con un país más descentralizado, observan con ojos aterrados cómo, una vez más, está pasando frente a ellos una oportunidad única que no se logra capitalizar. Mientras que son otras las prioridades legislativas, además de los escándalos de uno y otro lado, que están eclipsando el debate político.

Si se espera que la descentralización se alcance sólo con la elección de los Cores y del intendente, fracasaremos rotundamente. Se transformará en el argumento fácil, simplista, para conservar el centralismo y decir “¿vieron? La descentralización no sirvió para nada”.

Como es sabido, esta Comisión está elaborando una propuesta, con hoja de ruta incluida, para descentralizar el país. Para ella, reúne a un connotado grupo de especialistas, líderes, académicos y políticos en la temática.

Uno de los primeros consensos logrados es la separación de las funciones de gobierno interior y ejecutivo del Gobierno Regional (GORE), que hasta hoy recae en el Intendente.

Las primeras serían asignadas a un Delegado del Gobierno Nacional a nivel provincial, escogido por el ejecutivo, mientras que las segundas serían entregadas a una autoridad (llámese Intendente o Presidente Regional), electo de manera democrática por la ciudadanía.

De concretarse se cumpliría con un gran anhelo: el responsable del desarrollo de la región sería electo por la misma región, sin dependencia de Santiago, mientras que el responsable del orden público y la supervigilancia de que la administración se realice acorde a las normas nacionales, sería designado por la Presidencia de la República. Un gran paso en favor de la descentralización política del país, que se complementa con la pasada elección directa de los Consejeros Regionales.

La generación de una Ley de Rentas Regionales es otro consenso de relevancia. Muchas veces escuchamos cómo las municipalidades y GORES se quejan, con justa razón, de sus disminuidas arcas. Desde luego las necesidades son siempre superiores a los recursos disponibles, pero no estamos precisamente en un país que carezca de éstos.

De acuerdo a las últimas ejecuciones presupuestarias, el gasto descentralizado (la proporción del gasto público nacional que es decidido por municipalidades y GORES), ronda el 15%.

Es decir, la gran mayoría del presupuesto nacional se decide desde Santiago.Esto ubica a Chile como el país fiscalmente más centralizado de Sudamérica, región por naturaleza centralista. Comparándonos con la OCDE, sólo nos supera Grecia, Portugal y Luxemburgo.Las superficies de estos son similares a las regiones de Magallanes, Aysén y a la provincia de Valparaíso, respectivamente. Ello nos puede dar una idea de por qué la descentralización fiscal no debe ser un tema prioritario en sus agendas.

De este 15%, la gran mayoría de los recursos provienen del mundo municipal, que sí cuenta con una normativa de rentas locales (aunque requiere de una revisión urgente).

En cambio, los gobiernos regionales dependen casi exclusivamente de transferencias del gobierno central (especialmente a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR), cuyos montos son decididos año a año en el Barrio Cívico de la capital.

El objetivo acordado por la Comisión es elevar el gasto descentralizado hasta el 35% de acá a 2020. En este contexto, qué duda cabe de la necesidad de avanzar en ello. Si bien es un titular en extremo llamativo, será interesante seguir la discusión del área chica, que es donde se definirá el partido.

Por lo visto, parte del aumento de recursos regionales será por un aumento del FNDR, mientras que otra parte importante sería por un aumento en la recaudación tributaria que impactaría a la industria extractiva y de alto impacto medioambiental. La disyuntiva acá es ¿queremos optar por una redistribución de los tributos ya existentes o se pretende generan impuestos nuevos?

Sin duda estamos hablando de una nueva reforma tributaria, pero de escoger el segundo camino su viabilidad se avizora, al menos, pedregosa. Pareciera no ser el momento (en pleno y álgido debate de la reforma tributaria ya en discusión) ni el modo,en aras de la gradualidad del proceso de descentralización y de la responsabilidad fiscal del país, se sugeriría primero testear el rendimiento de la redistribución territorial de tributos, lo que generaría de por sí grandes ingresos regionales, antes de avanzar en reformas más osadas.

A ello se agrega el tema de fondo: el modelo de ‘desarrollo país’ que queremos, lo que como hemos visto en torno a la reforma tributaria, es objeto de largo debate y escuálidos acuerdos que seguramente irán en desmedro de la celeridad de una reforma en beneficio fiscal de las regiones.

Independiente qué camino se siga se debe sumar un tema que la Comisión discute aún sin consenso, el fondo de convergencia regional. Éste resulta indispensable si las regiones recibirán ingresos de acuerdo a sus capacidades productivas que, como sabemos, difieren enormemente.

De no existir un fondo de convergencia eficaz, al cabo de poco tiempo tendríamos en Chile regiones con ingresos comparables con las naciones más ricas del orbe, mientras que otras similares a países en extremo empobrecidos.

Existen otros varios temas de gran relevancia que en este resumen de avance no son tocados, entre ellos la urgente revisión de la división político administrativa; la relación vinculante multinivel (local-regional-nacional); el impulso a la planificación territorial, de la que sólo nos acordamos después de catástrofes lamentables y, entre otros, los incentivos a la descentralización fiscal al interior de comunas y regiones, para que no se siga replicando el centralismo del país a nivel subnacional.

Es de esperar que estos y otros asuntos de relevancia sean acordados en el documento final, que se publicaría en octubre. Es de esperar que éste, a diferencia de algunos proyectos de ley y propuestas formales del pasado, no quede sólo en el papel.

(1)http://descentralizacion.cl/?wpfb_dl=47.

En una de ellas, uno de los contertulios dijo, “con las atribuciones que tendría, ser presidente del CORE es como que te nombren capitán. Es un jugador un poco más importante, pero que no toma decisiones. No sirve de nada… el entrenador es quien arma el equipo”.En su comparación los jugadores conformarían el CORE; el capitán sería su presidente y el intendente vendría a ser el entrenador.

En la actualidad el intendente, además de ser el representante del Presidente de la República en la región, es el ejecutivo del Gobierno Regional (GORE) y preside al CORE.

Junto con la histórica elección de los CORE en noviembre de 2013, el gobierno tramitó otro proyecto de ley que, entre muchas otras cosas, daba vida a un presidente del CORE distinto al intendente.

Parecía de toda lógica que un CORE electo por primera vez de manera directa por la ciudadanía, fuera encabezado por uno de ellos mismos y no por una autoridad escogida por el gobierno central.Dicha iniciativa no prosperó.

En su reemplazo y luego del reciente dictamen de Contraloría, el nuevo gobierno ingresó un proyecto de ley (Boletín 9294) para normar las funciones del presidente del CORE.

Seguramente se criticará que éstas son secundarias en comparación a las del intendente, tal como ocurrió con el proyecto de ley anterior. Esto, porque de acuerdo a la Constitución el intendente sigue siendo el ejecutivo del CORE.Para cambiarlo se requiera una reforma de mayor jerarquía y los nombrados proyectos son sólo de rango orgánico constitucional.

Pero aún con esas limitantesque son evidentes, tener a un presidente del CORE distinto al intendente sigue siendo de real importancia. Se olvida que hablamos de una nueva autoridad política que emerge y, pese al indiscutible desequilibrio de atribuciones con respecto al intendente, tiene respaldo ciudadano.

Poseerá apoyo del CORE, sentirá el sustento de la población, tendrá prensa.Está en sus manos un campo de acción de relativo privilegio –inexistente hasta ahora- que podrá contraponerse al poder formal del intendente.

El capitán es el escogido por sus propios compañeros, es quien tiene liderazgo en la cancha, habla con el árbitro, negocia los premios con la dirigencia, juega todos los partidos, realiza la mayor parte de las entrevistas y, normalmente, es de los más queridos por la hinchada.

Un buen capitán, que se legitima en el ejercicio de su rol, es una voz de liderazgo indiscutible. Tiene lo que en la antigua Roma le llamaban autocritas.Si el entrenador se queda sólo con la potestas, que por supuesto ostenta, tendrá más de un dolor de cabeza en los tiempos de crisis.

Recuerdo que en esa misma conversación respondí, “sería bueno revisar la estadística para ver quién es más querido y permanece más tiempo en el club. ¿El capitán o el entrenador?”

Pero, ¿qué tan centralizados estamos? Para medirlo usualmente tendemos a compararnos con países europeos; del norte de América; con casos altamente descentralizados en América Latina (Argentina, Brasil y México) y, últimamente, con la OCDE. Todos ellos son aportes valiosos (de paso, Chile siempre utiliza las posiciones más centralizadas).

Sin embargo, ¿qué tan comparable es nuestro país con otros que pertenecen a otros continentes, con trayectorias políticas, culturales y sociales absolutamente distintas, o que tienen modelos federales?

Una comparación algo más acorde con la historia política y características socio-culturales de Chile puede ser con países como Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú.Pese a que son altamente diversos, todos ellos son estados constitucionalmente unitarios con administraciones públicas descentralizadas (al igual que Chile), y pertenecen a una misma subregión continental con procesos políticos recientes que se han desarrollado en relativa simultaneidad: todos vivieron dictaduras hasta los años 80 (excepto Colombia), recuperaron sus democracias y comenzaron rápidamente un proceso descentralización con la redemocratización de sus gobiernos locales (al igual que Chile).

Al hacer esta observación, nuevamente Chile queda como el más centralizado. A nivel político es el único de los cinco países cuyas autoridades regionales aún no son electas mediante votación directa por sus ciudadanos.

También, es el único caso donde el gobierno central puede remover a la máxima autoridad regional sin justificación alguna. A diferencia de nuestro país, en Perú, Colombia y Bolivia existen procesos de revocación popular hacia las autoridades subnacionales electas democráticamente. Además, como parte del reconocimiento de la diversidad étnica, en Bolivia, Colombia y Ecuador, se pueden constituir unidades de administración especiales para sus pueblos originarios con relativos grados de autonomía.

En el ámbito fiscal, Chile es, después de Ecuador, el que tiene los presupuestos subnacionales más reducidos como proporción del presupuesto del gobierno general. Los GORE dependen casi en su totalidad de transferencias del gobierno central ya que (01) no recaudan impuestos ni patentes (como sí sucede en Colombia, y en menor medida Perú y Ecuador), y (02) salvo mínimas excepciones, no les corresponden por ley impuestos relativos a la extracción de recursos naturales e industrias en sus zonas, como sí ocurre notoriamente en Bolivia y Perú.

La escasez de ingresos propios y la alta dependencia de transferencias desde la capital limitan tremendamente la autonomía presupuestaria de los GORE.

El modelo centralizado en Chile quedó obsoleto. Ese es un diagnóstico altamente compartido, tanto en esferas políticas, como académicas y ciudadanas. En determinado momento tuvo sus justificaciones para constituirse como tal, también sus réditos. Sin embargo, hoy no parece razonable (ni saludable) mantenerlo. Necesita reestructurarse y parte de ello pasa por profundizar un proceso de descentralización que de un tiempo a esta parte ha quedado, simplemente, dormido.

Ahora bien, ¿por qué descentralizar? Porque la cesión de responsabilidad, recursos y autoridad desde el gobierno central a las municipalidades y GORE, acercaría las decisiones políticas a las heterogéneas necesidades de la población.Ello, además, incentivaría procesos de accountability y participación ciudadana, entre otros.

Sin embargo, la instauración de un modelo más descentralizado que el actual no garantiza por sí mismo que esto se alcance. El qué y cómo se descentraliza importa, y mucho. Por lo mismo, vuelve a ser relevante observar otras experiencias, en especial la de los países citados. Ellos nos llevan años de ventaja.

Sus dificultades, fracasos y éxitos pueden ser más que útiles a la hora de iluminar un camino que tarde o temprano nuestro país recorrerá. Cuando, idealmente, Santiago deje de ser Chile.

Leer versión extendida en:
http://www.asuntospublicos.cl/2012/06/analisis-comparado-i-descentralizacion-politica-en-bolivia-chile-colombia-ecuador-peru/
http://www.asuntospublicos.cl/2012/07/cual-es-el-nivel-de-la-descentralizacion-fiscal-regional-en-chile-una-comparacion-internacional/